9.1 Städtebauliche Verträge
Die hier eingefügten Inhalte dienen nur zum Test. Es gilt das Handbuch in der aktuellen PDF-Version, siehe https://www.berlin.de/sen/stadtentwicklung/planung/bebauungsplanverfahren/arbeitshilfen/#Bauleitplanung
Allgemeines
Städtebauliche Verträge sind ein etabliertes Instrument, um Festsetzungen eines Bebauungsplans durch vertragliche Regelungen zu ergänzen und abzusichern.
§ 11 BauGB enthält einen beispielhaften Anwendungskatalog zulässiger Gegenstände städtebaulicher Verträge, die im sachlichen Zusammenhang mit der Bebauungsplanung geschlossen werden können und Teil der Abwägung sind. Der Katalog ist nicht abschließend; es kommen auch noch weitere Gegenstände städtebaulicher Verträge in Betracht. Vertragliche Gestaltungen dürfen nicht an die Stelle der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten. Insofern können vertragliche Regelungen die städtebaulich erforderlichen Festsetzungen im Bebauungsplan nicht ersetzen (Ausnahme: Vereinbarungen zum Eingriff/Ausgleich in Natur und Landschaft in § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB). Generell ermöglichen es Verträge, die Planungsabsichten des Landes Berlin und die Bauabsichten der Eigentümerin oder des Eigentümers in Übereinstimmung zu bringen. Dies geschieht vornehmlich in den Grundstückskauf- oder Pachtverträgen, wenn das Land Berlin Eigentümer ist, oder als Teil von vorhandenen Baulandmodellen. Darüber hinaus kommen städtebauliche Verträge nur auf freiwilliger Basis zu Stande. Ein Anreiz zu freiwilligem Handeln ergibt sich aus der Mehrung der Baurechte für die Vorhabenträgerin oder den Vorhabenträger gegenüber dem aktuellen Recht. Der städtebauliche Vertrag ist spätestens vor Beschlussfassung über den Bebauungsplan abzuschließen, damit der Investorin oder dem Investor das Argument genommen werden kann, sie oder er habe nach Festsetzung des Bebauungsplans einen Anspruch auf die Leistung (Baugenehmigung) des Landes Berlin, ohne dass dieses eine Gegenleistung verlangen darf. Ein Vertragsabschluss zu einem früheren Zeitpunkt kann jederzeit erfolgen.
Die Zusicherung der Erbringung folgender Leistungen ist in der Vertragspraxis besonders häufig:
- Übernahme von Planungen und Maßnahmen durch Investierende auf deren Kosten; Planungsleistungen und Fachuntersuchungen/Gutachten können durch die Vorhabenträgerin oder den Vorhabenträger in Abstimmung mit der plangebenden Stelle übernommen werden,
- unentgeltliche Übertragung von Grundstücken,
- Übernahme von Kosten durch Investierende, welche das Land Berlin für städtebauliche Maßnahmen im Kontext der Baulanderschließung oder des Projekts aufwenden muss,
- Übernahme spezieller Bindungen durch die Bauherrin bzw. den Bauherrn.
Das 2014 eingeführte Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung – Leitlinie für den Abschluss städtebaulicher Verträge im Land Berlin – regelt einheitlich und transparent den Abschluss städtebaulicher Verträge im Land Berlin, soweit das Modell Anwendung findet. Weitergehende Informationen sowie Muster sind im Intranetauftritt der Wohnungsbauleitstelle zu finden (siehe Link-Sammlung »2.10.4).
Das von der Wohnungsbauleitstelle zur Verfügung gestellte Vertragsmuster verweist auf einen ergänzenden Erschließungsvertrag, der regelmäßig auf der Basis eines hierzu von der Senatsverwaltung eingeführten und fortgeschriebenen Vertragsmusters gesondert abgeschlossen wird. Zudem wird auf einen Vertrag zur Übernahme der Verfahrenskosten verwiesen, der i. d. R. ebenfalls gesondert, unmittelbar nach Einleitung des Verfahrens abgeschlossen wird. Die Verträge können auch zu einem Vertrag verbunden werden.
Ein Sonderfall des städtebaulichen Vertrags ist der Durchführungsvertrag (DV) im Zusammenhang mit der Aufstellung von VB-Plänen. Mindestinhalte für den DV sind die Verpflichtung zur Durchführung des Vorhabens und der ggf. erforderlichen Erschließungsmaßnahmen, die Festlegung der Durchführungsfrist sowie die Übernahme der Planungs- und Erschließungskosten. Über diese Mindestinhalte hinaus können - ggf. auch müssen, sofern es bspw. zur Konfliktlösung erforderlich ist - weitere Regelungen in den DV aufgenommen werden.
Weitere Informationen zum VB-Plan enthält »2.1.4 sowie umfassend auch zum DV der Berliner Leitfaden zum vorhabenbezogener Bebauungsplan (siehe Link-Sammlung »2.10.4).
Die für die Bauleitplanung zuständige Senatsverwaltung hat zudem Muster-Durchführungsverträge erstellt, die im Intranet veröffentlicht sind und auf Nachfrage auch Vorhabenträgerinnen und Vorhabenträgern zur Verfügung gestellt werden können.
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Quellenangaben:
Vgl. Schmidt-Eichstaedt/Weyrauch/Zemke 2019: Städtebaurecht, S. 266f.
9.1.1 Vertragsinhalte und Regelungsgegenstände
Städtebauliche Verträge i. S. d. § 11 BauGB können mit natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts oder auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts einschließlich von Eigengesellschaften des Landes Berlin abgeschlossen werden. Folgende Inhalte werden regelmäßig in städtebaulichen Verträgen vereinbart:
Vertragsinhalte | Rechtsgrundlage |
A: Übertragung der physischen Durchführung von Maßnahmen auf Kosten der Vertragspartnerin oder des Vertragspartners Beispiele:
| § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 4 BauGB |
B: Vereinbarung der Erstattung der Kosten von Maßnahmen für Berlin durch die Vertragspartnerin oder den Vertragspartner Beispiele für erstattungsfähige Kosten:
| § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB |
C: Vereinbarung von Bindungen Beispiele:
| § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB § 249 Abs. 2 BauGB |
D: Vereinbarung zur Abwendung von sonst durch das Land Berlin ausgeübten Beispiele:
| § 27, § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB |
E: Ablösung von Zahlungspflichten Beispiele:
| § 129, § 154 BauGB |
Abbildung 9-196: Beispiele für städtebauliche Vertragsinhalte im Überblick (Quelle: vgl. Schmidt-Eichstaedt/Weyrauch/Zemke 2019: Städtebaurecht, S. 274f.)
Von den in Abbildung 9-196 beispielhaft genannten Vertragsinhalten stehen nach der Leitlinie für den Abschluss städtebaulicher Verträge im Land Berlin im Rahmen des Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung im Vordergrund:
- Kosten für städtebauliche Wettbewerbe, Kosten für Bürgerbeteiligung, Kosten für die Vergabe von Planungsleistungen an Dritte (wie Fachuntersuchungen/Gutachten, Fachplanungen, externe Zuarbeiten bei der Erarbeitung des verbindlichen Planungsrechts, archäologische Untersuchungen);
- Kosten für die Neuordnung der Grundstücke (Notargebühren, Grundbuchgebühren, Grunderwerbsteuer, Vermessungskosten etc.), soweit nicht ein Umlegungsverfahren durchgeführt wird;
- Kosten der Flächenbereitstellung für die erforderliche technische Infrastruktur, wie Ver- und Entsorgungsanlagen, öffentliche Grünflächen und soziale Infrastruktur;
- Bau- und Baunebenkosten für Erschließungsanlagen und Immissionsschutzanlagen, soweit diese vom Land Berlin zu finanzieren wären, für Ver- und Entsorgungsanlagen, öffentliche Grünflächen und die Herstellung von Ausgleichsmaßnahmen einschließlich Fertigstellungs- und Entwicklungspflege, soweit diese Maßnahmen den Flächen für die genannten Vorhaben zugeordnet sind;
- Bau- und Baunebenkosten sowohl für Kindertageseinrichtungen als auch für Grundschulplätze, die jeweils nötig sind, um den zusätzlichen Bedarf zu decken, der sich durch das Vorhaben ergibt;
- Kosten für denkmalpflegerische Maßnahmen zum Erhalt von Denkmalen, soweit diese durch das geplante Vorhaben veranlasst sind und über die generelle Verpflichtung zum Erhalt hinausgehen.
9.1.2 Koppelungsverbot
Das Koppelungsverbot besagt, dass durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen; es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Mai 2006, »siehe Entscheidungsauswahl). Die Vereinbarung einer vom Vertragspartner Berlins zu erbringenden Leistung ist unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte.
Wenn z. B. ein Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung besteht, ist in dieser Beziehung für eine Vereinbarung, nach der die Vorhabenträgerin oder der Vorhabenträger noch eine Gegenleistung erbringen soll, kein Raum. Etwas anderes gilt, wenn dem Land Berlin ein Ermessen eingeräumt ist. Aus dem „Koppelungsverbot“ folgt, dass eine Behörde die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben grundsätzlich nicht von unmittelbar „verkoppelten“ wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig machen darf.
Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, so kann nach § 56 Abs. 2 VwVfG nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsaktes auch Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein könnte, also z. B. Inhalt einer Nebenbestimmung zu einer Baugenehmigung. Ein sachlicher Zusammenhang liegt z. B. vor, wenn dem Land Berlin Kosten entstehen, die als Voraussetzung oder Folge notwendig mit dem Vorhaben von Investierenden verbunden sind. Im Rahmen des Berliner Modells wird vor allem die Übernahme der Kosten für soziale und technische Infrastruktur sichergestellt, die Voraussetzung oder Folge eines geplanten Vorhabens mit Wohnnutzung sind.
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Quellenangaben:
Vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 11 BauGB Rn. 157a, 168.
9.1.3 Gebot der Angemessenheit
Bei allen städtebaulichen Verträgen spielt neben dem Kausalitätserfordernis die Angemessenheitskontrolle eine wichtige Rolle (§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB).
Das Gebot der Angemessenheit verlangt, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde nicht außer Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert der von der Behörde zu erbringenden Leistung stehen darf und dass auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die Gegenleistung eine unzumutbare Belastung bedeutet. Ob eine vertragliche Regelung in einem städtebaulichen Vertrag danach die Grenze der Angemessenheit überschreitet, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls und ist einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2012 – 4 B 7/12 – juris).
Beim Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung erfolgt die Prüfung der Angemessenheit über ein vereinfachtes Bewertungsschema, wobei der Bodenwert zu Beginn der Planung dem geschätzten Bodenwert am Ende der Planung gegenübergestellt wird. Dafür stehen je nach Art des Baugebiets bzw. des geplanten Vorhabens mit Wohnnutzung unterschiedliche Berechnungstools zur Verfügung.
Quellenangaben:
Vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 11 BauGB Rn. 376ff., 411, 422.
9.1.4 Entscheidungsauswahl
BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 – 4 C 15.07 – BVerwGE 133, 85:
Ein Folgekostenvertrag ist auch dann mit § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB vereinbar, wenn der Bedarf für eine städtebauliche Maßnahme durch die Überplanung und Bebauung mehrerer Bebauungsplangebiete verursacht wird.
Auch die Gesamtkonzeption einer Gemeinde kann geeignet sein zu belegen, dass eine städtebauliche Maßnahme die Folge mehrerer neu ausgewiesener Baugebiete ist.
Insbesondere können städtebauliche Maßnahmen als Folge des geplanten Vorhabens anzusehen sein, wenn eine Gemeinde nachvollziehbar davon ausgehen darf, dass durch die weitere Überplanung von bisher nicht bebaubaren Grundstücken Investitionskosten für öffentliche Einrichtungen entstehen, die sie zu tragen hätte, und sie im Hinblick auf diese Kosten abwägungsfehlerfrei von einer derartigen Überplanung absehen dürfte.
Ein derartiges Gesamtkonzept erfüllt nur dann die gesetzlichen Anforderungen, wenn die Gemeinde transparent, nachvollziehbar und damit kontrollierbar belegen kann, dass die von ihr in einem überschaubaren zeitlichen Zusammenhang zu beschließenden und realistischerweise verwirklichungsfähigen Bebauungspläne einen (weiteren) Bedarf an öffentlichen Einrichtungen hervorrufen. Ein derartiges Konzept muss vom Rat der Gemeinde beschlossen und damit von seiner planerischen und gestaltenden Willensbildung gedeckt sein.
BVerwG, Urteil vom 25. November 2005 – 4 C 15.04 – NVwZ 2006, 336:
In einem städtebaulichen Vertrag nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB darf vereinbart werden, dass der Vertragspartner auch die verwaltungsinternen Kosten (Personal- und Sachkosten) zu tragen hat, die der städtebaulichen Planung einer Gemeinde zurechenbar sind. Ausgenommen hiervon sind Kosten für Aufgaben, die die Gemeinde nicht durch Dritte erledigen lassen dürfte, sondern durch eigenes Personal wahrnehmen muss.
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1993 – 4 C 27/92 – ZfBR 1994, 140:
Es verstößt grundsätzlich nicht gegen das so genannte Koppelungsverbot, wenn die Gemeinde ihre zustimmende Stellungnahme zu einem Baugesuch davon abhängig macht, dass der Bauwerber die nach dem Bebauungsplan für die Erschließung des Baugrundstücks (hier: Eckgrundstück) vorgesehenen Straßenflächen unter Anrechnung auf den späteren Erschließungsbeitrag und die spätere Umlegung an die Gemeinde abtritt.
BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 – 8 C 19/90 – ZfBR 1993, 84:
Grundsatzentscheidung: Die Zulässigkeit der Abwälzung von Baufolgekosten beschränkt sich auf solche Kosten, die durch das jeweilige Vorhaben bzw. durch den seiner Zulässigkeit zugrundeliegenden Bebauungsplan verursacht werden.
BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 – 4 C 24/80 – NJW 1985, 989:
Ein Vertrag, den die Gemeinde mit den Grundstückseigentümern in einem Gebiet zur Neuordnung der Grundstücksverhältnisse für die Erschließung und Bebauung des Gebiets abschließt (sog. freiwillige Umlegung), ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag.
Ein Vertrag über eine „freiwillige Umlegung“ ist nicht deshalb nichtig, weil die Beteiligten neben einem Flächenabzug eine Geldleistung der Eigentümer zur Deckung von Umlegungskosten vereinbart haben.
OVG Lüneburg, Urteil vom 8. März 2012 – 12 LB 244/10 – ZUR 2012, 434:
Ein städtebaulicher Vertrag, der an die Stelle der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung tritt und mit dem die Kommune die als erforderlich erachtete „Feinsteuerung“ der Windenergienutzung allein mit vertraglichen Mitteln zu bewirken versucht, ist mit der Ausgestaltung des Rechts der Bauleitplanung unvereinbar und daher unwirksam.
OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Mai 2011 – 1 LC 86/09 – BauR 2012, 70:
Weil die Gegenleistung der Gemeinde für vereinbarte Folgekosten in einem Bündel städtebaulicher Maßnahmen bestehen und dazu die Änderung des Flächennutzungsplans zählen kann, sind schon die Steigerungen des Grundstückswerts, die hierdurch eintreten, bei der Frage der Angemessenheit der vereinbarten Folgekosten (zum Vorteil der Gemeinde) zu berücksichtigen.
OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Mai 2006 – 1 LC 170/04 – juris:
Die Gegenleistung muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen.
OVG Koblenz, Urteil vom 28. November 1991 – 1 A 10312/89 – BauR 1992, 479:
Eine Gemeinde darf sich für die Erteilung des Einvernehmens zu einer Grundstücksteilung regelmäßig keine finanzielle Gegenleistung versprechen lassen.
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